推进环境治理与工业绿色转型“双赢”

作者:ag视讯 发布时间:2020-11-29 05:53

  改革开放40多年来,中国经济在高速发展的同时,以大气污染为代表的环境问题已经严重影响经济社会的可持续发展和人民的美好生活。党的十九大报告第一次把绿色发展作为五大发展理念之一提升到国家发展战略的高度,环境因素在新的意义上被结合进经济发展进程中,让环境治理发挥绿色发展的导向作用,有效引导产业转型升级,走绿色发展之路。

  企业是工业绿色转型的微观基础。短期来看,环境治理将提高企业的“遵循成本”,企业成本提升会压缩企业利润空间,挤占企业的研发资金,进而抑制企业创新,不利于企业生产效率的提升,但长期来看环境治理强度增加会压缩该类产业的利润空间、增强工业产业结构“绿色化”的内在激励,从而引导工业产业结构不断趋于合理化和高级化。企业为改变现状、维护长远利益,可能会增加研发投入以实现技术和生产水平的提升,从而激发企业的“创新补偿”效应,这也是环境治理作用于工业绿色转型的一个重要间接途径,而工业产业结构改善和生产效率提升是工业绿色转型的核心内涵和动力源泉。

  工业社会发展进程中的环境保护是一种根本性、全局性的问题,需要的是整体性治理。但中国环境治理―工业绿色转型的平衡进程其实交织着深度且持续的政府干预,政府作为“有形之手”在这个过程中仍然发挥着巨大影响力。在财政分权和政绩考核体制的双重作用下,地方政府的环境治理政策往往具有相互竞争的策略性特征。由于环境污染的负外部性和环境治理的正向溢出效应,地方政府进行环境治理的效果不仅取决于当地的环境治理政策,也会受到相邻地区环境治理政策的影响。在分权的环境管理体制下,受晋升激励和财税激励的驱动,地方政府的环境规制行为呈现“逐底竞赛”的特征。地方政府竞争所衍生出的环境治理策略互动引致资源配置效率扭曲,制约工业绿色转型进程。

  传统比较优势理论认为,区域一体化能够促使每个地区按照自身的比较优势进行专业化分工,从而推动资源在区域内的优化配置。但由于地方官员“晋升锦标赛”、提高区域分工地位等动因,可能使该地区的环保问题被忽略。同时,为了争夺资源完成晋升指标,致使“以邻为壑”的地区性市场分割长期存在。具体到环境治理上,则表现出地方政府在制定治理政策时的策略互动以及为争夺资源而采取“以邻为壑”的地方保护行为,助长环境治理“非完全执行”行为,而地方市场分割的存在进一步通过挤占环保投入、弱化环保标准限制环境治理效应的发挥。此外,在地方市场分割的保护下,市场机制在一定程度上失灵,落后产能得以维持,地区间也难以发挥比较优势和协同作用,由此导致的资源错配和扭曲会加剧当地的环境污染,资源配置效率的低下也进一步成为当地实现工业绿色转型发展的桎梏。

  经济发展与环境保护的权衡一直是摆在地方政府面前的一个重要而困难的问题。政绩考核是政府行为的“指挥棒”,也是导致中国地方政府展开竞争的最重要原因之一。传统粗放的经济发展方式是导致环境污染的根源,以经济增长为政绩考核“指挥棒”的背景下,地方政府往往注重短期经济增长、忽视大气污染治理,从而放松治理强度,且容易强化“逐底竞争”的负面影响。

  党的十八大以来,中国地方政府政绩考核发生深刻变化,围绕贯彻落实新发展理念、推动高质量发展、打好三大攻坚战等一系列重大部署,考核内容从注重实绩的GDP导向逐步向有质量、有效益、可持续的发展方向演变,以解决绩效考核制度带来的激励扭曲问题。2014年,国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》,标志着中国最严格的大气环境管理责任与考核制度正式确立。在考核指标设置上,考核办法首次提出空气质量改善目标完成情况考核指标,并在终期考核上实施质量改善绩效“一票否决”制度。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出:“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。”《生态文明建设目标评价考核办法》《环境保护法修订案》《大气污染防治行动计划》等政策的相继出台,体现出中央政府对环境治理的重视。这有助于缓解环境污染溢出所引发的“搭便车”现象,还可能促进地方政府间形成环境治理的“竞争向上”博弈。

  合理的政绩考核指标能够强化环境治理对工业绿色转型的正向作用,体现了建立科学的激励机制的重要性。高投入、高排放、低效益的粗放型增长方式之所以长期难以改变,与“唯GDP论英雄”的政绩考核不无关系,中国的政绩考核指标越来越重视环境质量,但创新驱动是典型的“慢工出细活”。就干部任期制而言,往往是“前任栽树后任乘凉”,迫于经济增长的压力和地方官员特有的政治生命周期,地方政府仍可能通过见效更快的增加污染治理投资而不是通过科技创新路径完成环境绩效指标,那么尽管短期内环境污染相对减少了,却并不能显著推动工业绿色转型进程。因此,政绩考核指标要更加强调科技贡献率、专利拥有量、高新产业300832)增幅等科技创新性指标,激励地方政府依靠科技创新推动环境治理的积极性,这样才有利于工业绿色转型和经济高质量发展。

  环境治理政策应重点激励和引导企业进行“源头控制”,如何更好发挥工业产业结构和生产效率两个途径的促进作用对工业绿色转型尤为重要。技术创新是突破环境污染对工业绿色转型约束的关键,要加大对研发资金的投入力度以缓解“遵循成本”提升导致的创新抑制,特别是政策要向研发实力较强的大企业倾斜,从而发挥大企业的创新“领头羊”作用,形成工业绿色转型的内在动力。

  进一步推进区域市场一体化进程,减少市场分割所导致的资源错配对工业绿色转型进程的阻碍。大气污染具有较强的空间传输性和负外部性,需要跨区域的“联防联控”共同承担环境治理责任以推动经济和环境的协调发展,但不同地区经济发展水平、污染程度和边际治理成本存在较大差异,环境治理对工业绿色转型的影响也有区别,一定程度上影响各地区参与协同治理环境的意愿及治理深度。因此要建立具有针对性的利益补偿机制,激发地方政府协同治理环境的内生动力,为推动工业绿色转型提供有效的长效机制保障。

  政绩考核要更加强调创新性指标,以高质量发展为导向建立“自上而下”和“自下而上”相结合的政绩考核体系,激励地方政府依靠科技创新推动环境治理和工业绿色转型。现在很多地方政府都推行环保考核“一票否决”,但“一票否决”并不是目的,根本意义在于加速产业机构、能源结构调整和技术创新,助力工业绿色转型和经济高质量发展。在不断健全的“自上而下”政绩考核体系下,对地方政府的环境绩效考核应加入更多创新性指标,激励地方政府依靠科技创新提高环境治理和工业转型的积极性、自觉性和创造性,从而彻底改变地方政府以牺牲环境换取GDP的态度,注重当前和长远、发展和基础,显绩和潜绩统一,这将有助于从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾。不管是大气污染防治还是工业绿色转型,都将是一个长期的过程,善谋善为,善作善成。

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